03/11/2017

Pillola n. 38 - Politiche di coesione e Turismo: focus sull’attuazione del ciclo 2007-2013 e primi elementi della programmazione 2014-2020

In questa Pillola, dopo la consueta sintetica rappresentazione del quadro d’insieme delle politiche di coesione che emerge dai dati sui progetti del ciclo di programmazione 2007-2013 aggiornati al 30 aprile 2017, si presenta un approfondimento sul contributo delle politiche di coesione al settore del turismo in Italia a partire dalla tutela e valorizzazione degli asset naturali e culturali (cfr. Pillola 23 ).

 

Le politiche di coesione: i progetti del ciclo 2007-2013 pubblicati su OpenCoesione al 30 aprile 2017

Il valore del finanziamento pubblico complessivamente monitorato per i progetti nei diversi contenitori programmatici delle politiche di coesione 2007-2013 al 30 aprile 2017, in base alle informazioni inserite nel Sistema di Monitoraggio Unitario e navigabili ad oggi su OpenCoesione, è pari a 95,1 miliardi di euro. Tale valore è associato a oltre 940.000 progetti, a cui corrispondono 59,8 miliardi di euro di pagamenti. Il valore dei pagamenti monitorati, ad aprile 2017, è aumentato di circa 400 milioni di euro rispetto alla precedente data di febbraio, mentre nel bimestre si è ridotto quello del finanziamento pubblico (-300 milioni di euro rispetto a febbraio 2017) per i significativi riassestamenti registrati nell’ambito dei Programmi Operativi cofinanziati dai fondi comunitari, per i quali i dati di monitoraggio vengono progressivamente aggiornati sulla base di quanto definito in sede di chiusura amministrativa e contabile dei Programmi stessi, non completamente bilanciati dall’incremento dei progetti finanziati con risorse di coesione nazionale.

 

 

La dinamica di assestamento dei dati relativi ai Programmi Operativi 2007-2013 comporta, infatti, una diminuzione del valore complessivo del finanziamento pubblico, che oltre alla dotazione programmatica include anche le risorse attratte (cfr. Pillola n. 28 e Pillola n. 35), da 64,0 a 63,1 miliardi di euro. La diminuzione di circa 900 milioni di euro risulta in larga misura dalla rimodulazione dei piani finanziari a livello di singolo progetto (riscontrata per circa 1.700 progetti); in termini finanziari tale riduzione è fortemente concentrata nel PON Reti e Mobilità, dove ammonta a oltre 650 milioni di euro. Per contro, negli altri ambiti di programmazione si registra una variazione positiva dei finanziamenti monitorati: il valore complessivo dei progetti ricadenti nei Programmi finanziati con il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) aumenta da 23,8 miliardi di euro a 24,3 miliardi di euro: la variazione netta positiva di 460 milioni di euro è concentrata per circa la metà in Calabria e poi, a seguire, in Lombardia e Puglia. Per il Piano di Azione per la Coesione (PAC), la variazione nel bimestre è più limitata (+110 milioni di euro) ed è dovuta sostanzialmente all’inserimento in Programmi PAC di progetti precedentemente a valere sui Programmi Operativi comunitari e, in misura minore, all’inserimento nel monitoraggio di alcuni nuovi progetti, prevalentemente nel Programma PAC Sicilia.

 

Politiche di coesione e turismo

In questa Pillola si propone un’analisi dell’attuazione delle politiche di coesione del ciclo di programmazione 2017-2013 e una prima ricostruzione di quanto programmato nel 2014-2020 rispetto alla specifica finalità di migliorare l’attrattività turistica dei territori, in particolare nel Sud del Paese. 

In coerenza con l’approccio strategico della programmazione – che punta esplicitamente sulla valorizzazione integrata degli asset naturali e culturali come fattori di contesto determinanti per lo sviluppo del settore turistico – è stata operata una delimitazione del campo di osservazione, in continuità e affinando scelte metodologiche già adottate in precedenti analisi (cfr. Pillola n. 23). 

Pur nella consapevolezza che le politiche di attrattività turistica sono per definizione intersettoriali (il turismo è più correttamente rappresentabile come “settore di settori”) si è scelto di focalizzare l’analisi dei progetti finanziati nei seguenti ambiti tematici, sinteticamente denominati Natura, Cultura e Turismo: 

  • tutela e valorizzazione delle risorse naturali: promozione della biodiversità e protezione del patrimonio naturale, principalmente nei parchi naturali e nei Siti Natura 2000 (Natura);
  • tutela e valorizzazione delle risorse culturali: protezione e conservazione del patrimonio culturale, sviluppo di infrastrutture culturali o aiuti per il miglioramento dei servizi culturali (Cultura);
  • infrastrutture e servizi turistici: ricettività e servizi di accoglienza, porti turistici e attività di promozione (Turismo).

I progetti monitorati nel sistema, ma non visualizzati sul portale OpenCoesione in quanto considerati tecnicamente non attivi secondo la prassi ormai instaurata da qualche bimestre (cfr. FAQ “Quali progetti sono visualizzati su OpenCoesione?”), sono stati esclusi dalla perimetrazione. I dettagli sulla metodologia di definizione dell’insieme considerato sono disponibili nel file dei metadati

La chiave di lettura proposta, grazie al consolidamento della metodologia di classificazione dei progetti permette, in prospettiva, di osservare con sistematicità sia gli ulteriori avanzamenti del ciclo di programmazione 2017-2013 sia, con opportuni adattamenti, l’attuazione della programmazione 2014-2020 (vedi oltre). L’elenco dei progetti considerati è disponibile in formato aperto qui e sarà tenuto aggiornato nei successivi aggiornamenti bimestrali nella sezione dedicata agli “Approfondimenti tematici sui progetti in attuazione” della pagina open data del portale OpenCoesione. Si ricorda che con il termine “progetti in attuazione” si fa riferimento sia a progetti in corso di realizzazione e sia a progetti conclusi.

 

Il turismo nelle politiche di coesione 2007-2013: progetti e ambiti di programmazione

Al 30 aprile 2017 sul portale OpenCoesione risultano in attuazione (Tavola 1) circa 11.300 progetti riferibili alla valorizzazione delle risorse naturali, culturali e al turismo, per un finanziamento totale pubblico di circa 6,8 miliardi di euro e pagamenti per 4,5 miliardi di euro (67 per cento di avanzamento). Alla stessa data risulta concluso quasi il 60 per cento dei progetti, corrispondente al 44 per cento del finanziamento totale. 

 

Tavola 1. Progetti Natura, Cultura e Turismo (numero e importi in milioni di euro) - Dati sui progetti 2007-2013 aggiornati al 30 aprile 2017

Nella complessiva strategia per l’attrattività turistica si conferma il peso rilevante assegnato alla Cultura (57 per cento in valore finanziario), già rilevato nelle analisi riportate nella Pillola n. 23, circoscritte ai Programmi cofinanziati da risorse comunitarie, seguita da Turismo (27 per cento) e Natura (16 per cento). Le risorse sono ovviamente concentrate nel Mezzogiorno, 74 per cento, percentuale che sale all’80 per gli ambiti tematici Natura e Turismo.

Confrontando i pagamenti osservati per l’ambito tematico Turismo, a valere sulle risorse della coesione per il ciclo 2007-2013 riportati nella Tavola 1, con i dati dei Conti Pubblici Territoriali, disponibili in formato aperto anche sul portale OpenCoesione, che osservano la spesa totale del Settore Pubblico Allargato a livello regionale e settoriale, si evidenzia come, a fronte di un valore medio annuo di spesa in conto capitale per il periodo 2009-2015 pari a 406 milioni di euro in Italia e 176 milioni di euro nel Mezzogiorno, la quota coperta da risorse della coesione è stimabile in circa il 40 per cento a livello nazionale, percentuale che sale ad oltre il 70 nel Mezzogiorno. Si tratta di dati medi stimati su periodi temporali per cui è nota la flessione che ha interessato l’investimento pubblico e da cui emerge il ruolo assai rilevante che hanno rivestito le risorse della coesione nel contribuire agli interventi, perdendo però parte del loro ruolo di aggiuntività, in modo particolarmente marcato nel Mezzogiorno. 

 

Tavola 2. Progetti Natura, Cultura e Turismo per ambito di programmazione (numero e importi in milioni di euro) - Dati sui progetti 2007-2013 aggiornati al 30 aprile 2017

 

Finanziamenti

 

Guardando all’ambito di programmazione (Tavola 2), il maggiore contributo alla valorizzazione degli asset culturali e allo sviluppo del turismo proviene dai programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali (quasi il 70 per cento del finanziamento totale in entrambi gli ambiti tematici). Al contrario, nel caso degli asset naturali, è prevalente il contributo dei Programmi finanziati con risorse nazionali (circa il 60 per cento del totale, con una assoluta dominanza dei Programmi del Fondo Sviluppo e Coesione, pari a circa il 90 per cento del totale dei fondi nazionali indirizzati a tale scopo).

 

L’articolazione dei progetti: opere infrastrutturali e sostegno alle imprese

Poco più della metà dei progetti (52 per cento) classificati negli ambiti tematici natura, cultura e turismo, e corrispondente al 73 per cento del finanziamento totale in tali ambiti, è riconducibile a realizzazioni di opere infrastrutturali. Il peso degli incentivi (concessione di contributi a unità produttive e ad altri soggetti) è pari al 22 per cento in termini di numerosità di progetti, ma rappresenta solo l’11 per cento circa del finanziamento totale (Tavola 3). La ridotta quota assorbita dal sostegno alle imprese è spiegabile in parte dall’impostazione programmatica iniziale, che privilegiava gli interventi infrastrutturali. Tale impostazione di policy è stata riorientata a partire dai primi segnali di crisi a favore dello sviluppo di impresa, scontrandosi tuttavia con la difficoltà degli operatori a realizzare investimenti in un contesto di domanda molto debole. Non a caso, oltre il 90 per cento degli incentivi si concentra nell’ambito tematico con dirette finalità turistiche dove il settore privato è più consolidato (offerta ricettiva e servizi di accoglienza). Al contrario, il sostegno alle imprese assume ancora un peso modesto nella valorizzazione degli asset naturali e culturali, ad indicare un notevole ritardo nella capacità di affermare una politica esplicita per l’attivazione del settore privato nella filiera dei servizi, sebbene nelle previsioni programmatiche fosse stato con forza posto all’attenzione del dibattito il potenziale ruolo del settore privato per l’innovazione nella gestione e organizzazione della fruizione.

 

Tavola 3. Progetti Natura, Cultura e Turismo per tipologia di progetto (numero e importi in milioni di euro) - Dati sui progetti 2007-2013 aggiornati al 30 aprile 2017
 
Numero progetti

La dimensione degli interventi e il contributo dei Grandi Progetti allo sviluppo del turismo

La distribuzione per classe di importo dei progetti mostra come, in tutti gli ambiti tematici considerati, prevalgano progetti di piccola o piccolissima dimensione: poco meno del 90 per cento dei progetti ha un finanziamento totale inferiore a 1 milione di euro per un valore complessivo di circa 2,5 miliardi di euro (il 38 per cento circa del finanziamento totale). I progetti con un valore compreso tra 1 e 5 milioni di euro assorbono un ulteriore 30 per cento circa di finanziamenti (9,7 per cento in termini di numerosità) e solo 149 progetti (1,3 per cento del totale) superano i 5 milioni di euro (di cui 54 superiori a 10 milioni, vedi oltre per alcuni elementi di dettaglio su questi ultimi progetti, Tavola 4).

Tra i 54 progetti con un finanziamento superiore a 10 milioni di euro (di cui 24 conclusi) con un valore totale di circa 1,3 miliardi di euro (il 20 per cento del totale) figurano:

  • 12 progetti finanziati dal FSC (per quasi 590 milioni di euro); tra questi meritano di essere citati quelli destinati alle Universiadi di Napoli del 2019 (278,9 milioni per 4 interventi) e il Parco della Musica di Firenze (202,8 milioni in due interventi) aperto definitivamente al pubblico nel 2014 e sede dell’Opera di Firenze – Maggio Musicale Fiorentino;
  • 4 progetti finanziati dal PAC (63 milioni), tutti nel territorio campano. Si tratta, in particolare, del IX lotto del Rione Terra di Pozzuoli (30,2 milioni), di un intervento sulla Reggia di Caserta, del progetto “Napoli Città lirica” a sostegno al Teatro San Carlo e del Forum Universale delle Culture 2013, questi ultimi tutti con un finanziamento di circa 11 milioni;
  • 16 progetti cofinanziati dal FESR dal Programma interregionale “Attrattori culturali, naturali e turismo”, localizzati nelle Regioni dell’Obiettivo Convergenza, per un finanziamento totale di 329,5 milioni di euro; tra questi meritano menzione gli interventi a sostegno delle imprese per lo sviluppo della filiera turistico-culturale (6 progetti per un totale di 148,4 milioni di euro di cui 66,4 confluiti in nel Fondo di Garanzia per le PMI) e gli interventi di restauro di grandi attrattori culturali. Tra questi spiccano due interventi per il Teatro San Carlo di Napoli, entrambi con finanziamento di circa 30 milioni di euro, rispettivamente per il restauro, la ristrutturazione e il rifacimento dell’impiantistica e per la riqualificazione di strutture annesse (ex-Opificio Cirio, Palazzo Cavalcanti, Museo del Teatro, aree esterne). Altri investimenti riguardano il Museo Archeologico Nazionale di Reggio Calabria, il Real Bosco di Capodimonte, il Palazzo Reale di Napoli e il Teatro Petruzzelli di Bari;
  • 22 progetti cofinanziati dal FESR dai Programmi Operativi Regionali di Campania, Puglia, Lombardia, Sicilia, Piemonte, Toscana, Sardegna e Valle d’Aosta per un valore complessivo di 381 milioni di euro, circa la metà dei quali direttamente finalizzati al turismo inclusa la promozione del territorio sui mercati nazionali e internazionali.

 

Tavola 4. Progetti Natura, Cultura e Turismo per classe di importo (numero e importi in milioni di euro) - Dati sui progetti 2007-2013 aggiornati al 30 aprile 2017

 

Numero progetti

Tra i progetti con i costi più elevati, sono presenti anche alcuni Grandi Progetti (GP) comunitari, dal costo superiore ai 50 milioni di euro. Tra questi spicca il GP Pompei (105 milioni nel dossier notificato alla CE in fase di approvazione del GP) - la cui significativa porzione ad oggi già realizzata con successo ha notoriamente contribuito non solo al rilancio dell’immagine del sito archeologico (comunque già tra i più rilevanti in assoluto), ma anche all’importanza che le politiche di coesione possono rivestire per le tematiche della cultura e dell’attrattività territoriale connessa al tema. La programmazione 2007-2013 prevedeva, inizialmente, altri 3 Grandi Progetti nel territorio campano dedicati alla valorizzazione di diverse aree del capoluogo partenopeo: il GP Unesco per la riqualificazione del centro storico (100 milioni di euro), il GP Mostra d’Oltremare (65,5 milioni di euro) e il GP per la riqualificazione dell’area di Bagnoli (75,9 milioni di euro). Per diverse ragioni, derivanti soprattutto dalla complessità delle procedure tecnico-amministrative e dalla numerosità dei soggetti coinvolti, e tenendo conto delle regole per la chiusura della programmazione 2007-2013 (cfr. Pillola n. 37), la loro attuazione è stata, però, demandata in larga misura alla programmazione 2014-2020. 

 

Su quali beni e dove sono intervenute le politiche di coesione 2007-2013?

Il Sistema di monitoraggio unitario per il 2007-2013 è caratterizzato da numerose classificazioni comuni che non consentono, tuttavia, di identificare sempre con un elevato livello di dettaglio la tipologia di beni su cui si interviene, anche per i disallineamenti esistenti tra le diverse variabili di classificazione tematica e tipologica nonché per le carenze dei dati relativi agli indicatori di realizzazione. Alcune indicazioni si possono però trarre dall’applicazione di metodologie di analisi testuale sui titoli degli interventi monitorati.

Dall’analisi svolta emerge che: 

  • per la tutela e la valorizzazione degli asset naturali, un elevato numero di interventi (oltre 700) riguarda Aree protette; gli interventi sul patrimonio boschivo dominano nettamente rispetto a quelli su altre tipologie di risorse naturali presenti nel sistema di monitoraggio, quali ad esempio laghi e fiumi, valli e montagne; numerosi interventi riguardano le attrezzature per la fruizione del patrimonio naturale, quali itinerari e percorsi (oltre 500) e sentieristica (circa 150);
  • per la tutela e la valorizzazione degli asset culturali gli interventi si concentrano su musei (circa 800) e aree archeologiche (oltre 400); un significativo numero di interventi riguarda fortificazioni e castelli (oltre 500), palazzi di interesse storico-artistico (oltre 400), chiese e conventi (oltre 400); molto consistente appare anche il sostegno ad attività culturali e agli spazi dedicati ad ospitarli, quali eventi e mostre (oltre 600), teatro/i (circa 250), musica (circa 160), cinema (circa 70); un numero contenuto di progetti interessa biblioteche e archivi.

La complessiva distribuzione territoriale dei progetti è rappresentata nelle tre mappe che seguono a livello di Sistema Locale del Lavoro (SLL) e va osservata tenendo conto che questa scala territoriale, basandosi su aggregazioni eterogenee per dimensione (vedi Pillola n. 32), tende a rappresentare con maggiore evidenza le agglomerazioni urbane di maggiori dimensioni. 

Le maggiori concentrazioni finanziarie (cfr. Figura 1) si osservano nel SLL di Napoli, nettamente al primo posto nel ranking di ogni ambito tematico, con picchi molto elevati (oltre 440 milioni di euro per Cultura e 300 milioni di euro per Turismo) e una forte polarizzazione nella città capoluogo. In Campania, per volumi di investimento spicca anche il SLL di Torre del Greco (136 milioni di euro), in virtù del fatto che vi ricade l’area archeologica di Pompei su cui si indirizzano le ingenti risorse del Grande Progetto richiamato in precedenza. Valori particolarmente significativi si osservano per il tema Cultura a Firenze (228 milioni di euro), legati in particolare al citato Parco della Musica.

La distribuzione spaziale è molto concentrata: considerando le risorse dei progetti che ricadono nei primi 10 SLL, diversi per ciascuno degli ambiti tematici considerati, esse corrispondono rispettivamente al 40 per cento per Turismo, al 38 per cento per Cultura e al 23 per cento per Natura.

Figura 1. Finanziamenti per Natura, Cultura e Turismo e SLL - Dati in valore assoluto

In generale, sono i centri urbani più grandi ad attrarre le maggiori concentrazioni di finanziamenti sul tema Cultura, fenomeno facilmente spiegabile per le “città d’arte”. Valori particolarmente significativi si osservano a Torino, Bari, Milano e Palermo con finanziamenti sopra i 50 milioni di euro; più distanti Venezia (27 milioni) e Roma (meno di 4 milioni) in quanto, nelle rispettive regioni, la programmazione delle risorse per la coesione si è focalizzata su altre priorità territoriali, potendo tali città comunque contare su maggiori risorse ordinarie in tema di tutela e valorizzazione. Tra le città medie spiccano Lecce (81 milioni), Salerno (74 milioni), Matera (59 milioni) e Caserta (40 milioni).

Sul tema Turismo la maggiore concentrazione interessa i SLL che ospitano le principali località balneari, soprattutto nel Mezzogiorno: nel ranking figurano sia i SLL di numerosi capoluoghi (Bari, Reggio Calabria, Catanzaro, Palermo) e città medie (Siracusa, Ragusa, Trapani), sia altre note destinazioni turistiche (ad es. Sorrento e Amalfi in Campania, Cassano allo Ionio e Scalea in Calabria, Noto e Taormina in Sicilia, Manfredonia in Puglia). Emerge anche il caso di Torino che ha notoriamente avuto ormai da diversi anni un rilancio e investimenti per i suoi aspetti di attrattività culturale e che concentra significativi interventi nel Turismo.

Anche per quanto riguarda il tema Natura si riscontra una maggiore concentrazione nei grandi capoluoghi (Palermo, Bari, Catania, Firenze, tutti con finanziamento complessivo superiore a 15 milioni di euro), solo in parte spiegabile dalla presenza di parchi urbani e aree protette, ma più probabilmente riconducibile alla minore attenzione (con qualche eccezione) posta alle aree più marginali del Paese, ora classificate come Aree Interne. Tra i SLL “non urbani” hanno finanziamenti di un certo rilievo Senise (nel Pollino), Randazzo e Bronte (nel versante occidentale dell’Etna), Piazza Armerina (nei monti Erei), Petralia Sottana (nelle Madonie), con valori di finanziamento vicini o superiori a 10 milioni di euro ed evidenti aggregazioni di territori circostanti (nella mappa in Figura 5 è ben identificabile l’aggregazione nell’appennino centro-meridionale e nella Sicilia interna). 

 

Le politiche di valorizzazione degli asset naturali e culturali e per l’attrattività turistica nel 2014-2020

L’analisi sulla valorizzazione degli asset naturali e culturali e per l’attrattività turistica riferita al ciclo di programmazione 2014-2020 è stata condotta con una metodologia simile a quella utilizzata per l’analisi dell’attuazione 2007-2013, ma applicata in questo caso ai dati programmatici, in quanto i dati di monitoraggio sull’attuazione dei progetti 2014-2020 non sono al momento disponibili, nelle more della piena andata a regime di alimentazione validata del Sistema di Monitoraggio Unitario 2014-2020 da parte di tutte le Amministrazioni coinvolte. 

Per i Fondi comunitari, e segnatamente il FESR, la selezione è stata operata a partire dai campi di intervento previsti nel Regolamento di esecuzione (UE) n. 215/2014, che in parte innova la classificazione delle categorie di spesa adottata nel 2007-2013, selezionando quelle riferibili al perimetro di interesse (Natura, Cultura, Turismo). Le novità introdotte permettono di quantificare meglio le risorse con diretta finalità turistica, rispetto alla valorizzazione degli asset naturali e culturali, grazie all’introduzione di nuovi codici più specifici sia per quanto riguarda gli interventi infrastrutturali (es. Sviluppo e promozione del potenziale turistico delle aree naturali e Protezione, sviluppo e promozione di beni turistici pubblici) sia per quanto riguarda il sostegno alle imprese (es. Sviluppo e promozione di beni turistici nelle PMI e Sviluppo e promozione di servizi turistici nelle PMI). Maggiori dettagli sono disponibili nei metadati.

Per quanto riguarda la programmazione nazionale, finanziata dal Fondo per lo Sviluppo e la Coesione e da Risorse complementari, è stata invece svolta una lettura per tema dei Piani e Programmi approvati alla data di osservazione più recente e che fornisce un ordine di grandezza delle allocazioni finanziarie programmatiche negli ambiti tematici di interesse. 

La Tavola 5, che segue, riepiloga tali importi secondo la distribuzione per Natura, Cultura e Turismo.

Tavola 5. Programmazione 2014-2020: allocazioni finanziarie per Natura, Cultura e Turismo – Dati in milioni di euro 

 

 

La dimensione finanziaria complessiva programmata nel 2014-2020 è dunque al momento stimabile in circa 5,4 miliardi di euro (non sono incluse a questo stadio le allocazioni del Programma Complementare 2014-2020 della Calabria e le nuove risorse FSC in corso di programmazione). Pertanto, l’importo complessivo di 5,4 miliardi di euro per il 2014-2020 non è direttamente confrontabile con i 6,8 miliardi del ciclo 2007-2013, poiché il primo è un dato di allocazione ex ante, che potrebbe ulteriormente crescere, mentre il secondo è un valore di attuazione che, per la parte comunitaria, potrebbe subire riduzioni nell’assestamento a chiusura del ciclo. Nel complesso, si può quindi stimare una sostanziale conferma dei volumi finanziari dedicati all’attrattività turistica dei territori nei due cicli.

Nel periodo 2014-2020 si osserva, tuttavia, il crescente rilievo assegnato alla Cultura (rispetto a Natura e Turismo), dovuto ad un significativo incremento degli investimenti dei Programmi nazionali in questo ambito, che assorbe il 63 per cento circa del totale delle risorse, una parte significativa della quale è riconducibile a Programmi e Piani a titolarità di Amministrazioni centrali (1,36 miliardi di euro, di cui 0,36 sul Programma Operativo FESR “PON Cultura e Sviluppo” e 1 miliardo sul Piano Stralcio Cultura FSC).

 

 

Per ulteriori informazioni di carattere generale su OpenCoesione è possibile consultare le domande frequenti (FAQ).