Pillola n. 21 - La trasparenza delle “liste dei beneficiari” dei Fondi Strutturali in Europa: lo stato dell'arte al 2014
L’indagine sulla trasparenza delle liste dei beneficiari dei Programmi Operativi 2007-2013 in Europa
Il paradigma degli Open Government Data è fondato sull’idea che, attraverso l’uso della tecnologia si possa garantire ai cittadini un più trasparente accesso ai documenti e alle procedure del governo e favorirne una partecipazione attiva. In questo approccio assume particolare rilevanza la disponibilità di dati su processi e realizzazioni dell’azione pubblica, sulle risorse finanziarie che costituiscono entrate e spese del Settore Pubblico, su quanto viene programmato inizialmente e quanto poi speso effettivamente. La disponibilità di tali dati in formato elaborabile è un elemento fondamentale per favorire il riuso di informazioni e garantire ai cittadini una partecipazione informata alle politiche.
Da una parte, infatti, la disponibilità di dati aperti su quanto è gestito dalle amministrazioni pubbliche, siano esse europee, nazionali o locali, dà agli utenti la possibilità di informarsi, usare e rielaborare questi dati per indagare dinamiche, verificare spese e investimenti realizzati nell'interesse comune e, in alcuni casi, offrire applicazioni e servizi che su tali dati si basano. Dall’altra, anche chi è chiamato a valutare gli investimenti pubblici e a verificare l’uso di tali risorse può disporre di strumenti cui applicare diversi metodi valutativi per arricchire il dibattito pubblico, offrendo studi, ricerche e indicazioni informate (più informazioni qui).
Le politiche di coesione territoriale tipicamente finanziate con risorse comunitarie tramite i Fondi Strutturali e con fondi nazionali come, ad esempio, in Italia, il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione, sono fortemente coinvolte in un percorso volto ad assicurare sempre più trasparenza e controllo sulle risorse destinate a amministrazioni locali e centrali, imprese e individui per ridurre le disparità esistenti tra i territori. Le informazioni sui “beneficiari di finanziamenti pubblici” che comprendono i beneficiari dei Fondi strutturali europei, rientrano pertanto tra i primi dati di fonte pubblica da rendere disponibili per una maggiore trasparenza a livello di Unione, data anche la consistenza nel bilancio UE della politica regionale che assorbe circa un terzo del bilancio totale. Inoltre, tutte le regioni e gli Stati membri dell’UE condividono norme e regolamenti comuni volti a favorire la trasparenza di queste informazioni. Il fatto che le norme si concentrino poi solo su un set minimo di requisiti per la pubblicazione dei dati sul web, lascia spazio ad iniziative autonome volte al miglioramento in termini di dettaglio, qualità, accesso e visualizzazione.
In tale prospettiva, questa analisi presenta alcuni risultati aggiornati al 2014 dell’indagine effettuata dall’Italia nell’ambito dell’iniziativa OpenCoesione sulle caratteristiche delle “liste dei beneficiari” dei Fondi Strutturali in tutta Europa (Pillola n.7 - Open data sui beneficiari dei Fondi Strutturali in Europa) realizzata allo scopo di mettere in luce alcune evidenze relative all’evoluzione delle modalità di pubblicazione e dei contenuti resi disponibili a livello europeo sui soggetti che beneficiano delle risorse comunitarie per le politiche di coesione.
L’indagine, avviata nel 2010, analizza con cadenza annuale i dati delle liste dei beneficiari pubblicate dai 363 Programmi Operativi (PO) FESR e FSE dei 27 Paesi dell’UE della Programmazione 2007-2013, tramite visita diretta su tutti i siti delle Autorità di Gestione (AdG) dei Paesi Membri. Nell’ultimo anno, tramite un questionario on-line sono state inoltre raccolte ulteriori informazioni, disponibili per circa il 30% dei PO, sugli aspetti di “back office” relativi al processo di pubblicazione sui portali nazionali o sui siti delle AdG.
Cosa emerge dall’indagine al 2014?
I dati aggiornati a dicembre 2014 evidenziano un trend crescente per tutti gli aspetti chiave legati alla trasparenza sui beneficiari dei Fondi Strutturali in Europa. I valori riportati si basano sulla disponibilità di alcune caratteristiche target dei dati pubblicati, come il formato, la completezza, la presenza di strumenti che consentono un’efficace navigazione dei dati, ecc.
Indici di apertura e trasparenza delle “liste dei beneficiari” dei Fondi Strutturali 2007-2013 in Europa
L’indice “Dati Finanziari” si riferisce alla pubblicazione di dati finanziari per singolo progetto e si conferma quello con i valori più alti, seguito dall’indice “Contenuti”, riferito al livello di dettaglio delle informazioni pubblicate sui beneficiari dei PO. Si tratta, dunque, dei due aspetti che hanno maggiore rilievo nelle strategie di pubblicazione delle informazioni da parte delle Autorità di Gestione. Le variazioni più significative avvenute tra il 2013 e il 2014 riguardano l’indice “Funzionalità Avanzate” che mette in luce come la presenza di strumenti di presentazione dei dati, tra cui i grafici e le mappe, siano strumenti sempre più utilizzati per la diffusione delle informazioni relative alle operazioni e ai beneficiari dei Fondi Strutturali, anche se non espressamente previsti dai Regolamenti comunitari.
Il grafico sottostante mostra, invece, il livello medio di compliance alle indicazioni della Commissione Europea per Stato membro sui dati rilevati nel 2014. Tale indice è stato realizzato effettuando una media semplice dei punteggi assegnati ai PO di ogni Stato membro sia per il requisiti previsti dalla normativa relativa al periodo 2007-2013 sia per quelli stabiliti nell’ambito della programmazione 2014-2020 (Pillola n.12 - Open data sui Fondi Strutturali in Europa: le iniziative della Commissione).
Livello medio di compliance alle indicazioni del COCOF per il 2007-2013 e ai requisiti del regolamento 2014-2020 dei Programmi Operativi EU27, anno 2014
Come si può rilevare, la maggioranza dei siti include informazioni sui campi previsti dall’allegato III al Regolamento CE n. 1828/2006 valido per il periodo 2007-2013 (come, ad esempio, priorità, fondo, regione in cui è effettuata l’operazione, etc.), ma in numerosi casi non tutti i campi essenziali sono presenti. Ciò testimonia come le disposizioni normative non siano ancora sufficienti a garantire la presenza di un set minimo di variabili ritenute fondamentali per la diffusione di informazioni complete e di qualità. È inoltre evidente come, considerando le più stringenti prescrizioni del Regolamento UE n. 1303/2013, (Regolamento Comune) che dovranno essere rispettate per la pubblicazione dei dati sui progetti della programmazione 2014-2020, i punteggi medi a livello europeo scendano significativamente, a parte poche eccezioni, nonostante un miglioramento complessivo rispetto al 2013.
Cosa emerge relativamente alle modalità di pubblicazione?
Tramite il questionario sugli aspetti di back office, sono state quindi approfondite alcune scelte adottate per la pubblicazione e le principali difficoltà riscontrate nei relativi processi da parte dei soggetti che ne sono titolari.
Un segnale positivo è che il processo di pubblicazione dei dati risulta totalmente automatico nel 58% dei casi il che comporta un minor rischio di errori e/o omissioni nella diffusione delle informazioni. I risultati mettono in luce tuttavia ancora ampi margini di miglioramento, dal momento che il processo adottato per pubblicare i dati è spesso semi-automatico con uno o più passaggi intermedi (34%). Inoltre, per l’8% dei PO analizzati il processo di pubblicazione avviene manualmente.
I vincoli a pubblicare dati con maggiori dettagli vengono individuati principalmente in questioni di natura legale e sono dovuti ad aspetti legati alla privacy, alla licenza di riuso e alla titolarità del dato. Assumono tuttavia un peso rilevante anche i vincoli di tipo organizzativo, che riguardano cioè le procedure gestionali, e tecnico, ossia attinenti all’interoperabilità dei sistemi informativi, alla struttura dei dati nonché alle dotazioni hardware e software.
Un ulteriore aspetto rilevato attraverso il questionario riguarda il passaggio al periodo 2014-2020 per cui valgono, come detto, delle regole più stringenti. Emerge la conferma che molti Paesi intendono adottare un nuovo portale unico con un set più esteso di informazioni rispetto a quelle già pubblicate per i PO 2007-2013 e lo sviluppo di nuove funzionalità. Significativo è il caso della Francia che pur disponendo già di un portale unico nazionale, intende apportare significativi miglioramenti della qualità dell’informazione attraverso una semplificazione della rilevazione grazie all’adozione di un sistema di monitoraggio unico per tutti i Fondi, analogamente a quanto avviene in Italia.
Verso la pubblicazione dei dati relativi alla Programmazione 2014-2020: il caso italiano
La pubblicazione dei dati dei progetti della programmazione 2014-2020 diviene operativa sul portale nazionale OpenCoesione, con cadenza bimestrale e in formato aperto, a partire dalla data di primo esercizio del nuovo Sistema di Monitoraggio Unitario, entro la fine del 2015. Il nuovo Protocollo Unico di Colloquio (PUC) che alimenta la base informativa del Monitoraggio Unitario – frutto di un intenso lavoro coordinato da MEF-RGS-IGRUE, che ha visto la partecipazione delle amministrazioni responsabili di Fondo e dello stesso team di OpenCoesione e raccolto preziose indicazioni dalle Amministrazioni titolari degli strumenti di programmazione – rappresenta una significativa evoluzione del tracciato comune adottato per il 2007-2013, il cui universo di applicazione, per la parte sostenuta da risorse comunitarie, è esteso a tutti i fondi Strutturali e di Investimento Europei e dunque anche agli interventi cofinanziati dal Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) e dal Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca (FEAMP).
Come già messo in luce (Pillola n. 14 - Accordo di Partenariato 2014-2020: le novità per il portale OpenCoesione), sul portale OpenCoesione che, in qualità di portale unico, per il ciclo 2014-2020 assolve agli obblighi di pubblicazione previsti dal Regolamento Comune, saranno rese disponibili nuove funzionalità tra cui appositi widget che consentono di riutilizzare specifici contenuti del portale OpenCoesione in modo immediato su altri siti web. Così, ad esempio, gli elenchi delle operazioni e dei beneficiari possono essere ripubblicati anche sui siti delle stesse Autorità di Gestione, rimanendo automaticamente aggiornati e costantemente allineati con il portale OpenCoesione.
Questa impostazione è volta a sfruttare la pubblicazione delle informazioni su un “unico portale di accesso” come una ulteriore opportunità di maggiore diffusione e trasparenza dei dati, valorizzando appieno la standardizzazione in termini di contenuto e formato delle informazioni, che, come evidenziato anche dai risultati della nostra indagine, risulta un elemento chiave per assicurare una trasparenza sostanziale.
Sui propri siti web le Autorità di Gestione assicurano pertanto solo in via transitoria e fino al termine del 2015, cioè fino alla pubblicazione dei dati sui progetti della programmazione 2014-2020 sul portale OpenCoesione, la pubblicazione in formato aperto delle liste dei beneficiari dei progetti approvati. Per tutto il periodo di attuazione della programmazione garantiscono, invece, la pubblicazione di dati e informazioni sulle opportunità di finanziamento offerte dai Programmi e su iniziative di consultazione pubblica nonché l’eventuale disponibilità di dati aggiuntivi rispetto a quanto richiesto dal tracciato del Sistema di monitoraggio unitario 2014-2020, notificando ad OpenCoesione tutti gli aggiornamenti, attraverso le opportune modalità per lo scambio elettronico di dati, al fine di darne evidenza anche sul portale unico.
Per ulteriori informazioni di carattere generale su OpenCoesione è possibile consultare le domande frequenti (FAQ) su http://www.opencoesione.gov.it/it/faq/.