Pillola n. 40 -La trasparenza nell’attuazione delle politiche di coesione in Europa: evidenze dalle indagini online sui portali del ciclo 2014-2020

Per migliorare l’accessibilità e la trasparenza delle informazioni sulle opportunità di finanziamento e sui beneficiari dei progetti, il Regolamento n.1303/2013, di disposizioni generali per il periodo di programmazione 2014-2020, ha rafforzato le previsioni in materia di modalità di pubblicazione delle informazioni relative all’uso dei Fondi Strutturali e d’Investimento Europei (SIE). Esso stabilisce che in ogni Stato membro sia messo a disposizione un unico “sito o portale web” che fornisca informazioni su tutti i Programmi Operativi, compresi gli elenchi delle operazioni (cioè i progetti, così come tracciati su OpenCoesione) finanziate nell’ambito di ciascun programma operativo.

Tra le informazioni da pubblicare, sono incluse le tempistiche di attuazione dei Programmi e qualsiasi processo di consultazione pubblica collegato, le opportunità di finanziamento e le realizzazioni della politica di coesione e dei fondi, mediante azioni di comunicazione sui risultati e sull’impatto degli Accordi di Partenariato a livello nazionale, dei singoli programmi operativi e delle operazioni finanziate.

La trasparenza sugli interventi cofinanziati dai fondi viene garantita attraverso la pubblicazione, da aggiornare almeno ogni sei mesi, di un elenco delle operazioni (i cui requisiti minimi sono contenuti nell’Allegato XII del Reg. 1303/2013) suddivise per programma operativo e per fondo, nella forma di un foglio elettronico in formato facilmente rielaborabile (CSV o XML), al fine di consentire il riutilizzo dei dati e la loro eventuale pubblicazione su Internet, secondo le specifiche norme applicabili in materia di licenza dei dati. Il paradigma di riferimento è quello dell’Open Government Data, secondo cui la disponibilità dei dati rielaborabili riguardo l’allocazione e i pagamenti effettuati con risorse pubbliche consente ai cittadini di presidiare l’efficacia dell’intervento pubblico, anche sviluppando servizi basati su tali dati, e ai valutatori di fornire studi e ricerche funzionali al miglioramento della policy.

Un rilevante contributo è giunta dalla attiva partecipazione dell’Italia ai negoziati sul pacchetto legislativo 2014-2020, che ha consentito di pervenire all’individuazione nel regolamento degli specifici formati che garantiscono la pubblicazione in modalità “Open Government Data” delle liste delle operazioni.

Oggetto e metodologia d’indagine

Il Reg. 1303/2013 fornisce indicazioni specifiche sulle informazioni da pubblicare in merito all’elenco delle operazioni, ma per quanto riguarda le caratteristiche del portale unico stabilisce (all’art. 115) solo alcuni requisiti generali. Viene, quindi, lasciata più ampia autonomia agli Stati membri di strutturare portali contenenti informazioni diversificate: la sfida ulteriore è dunque quella di superare il mero rispetto delle previsioni normative, pubblicando dati aggiuntivi sempre più accessibili.

Alla luce di tali considerazioni, l’indagine sulla trasparenza dei Fondi europei per la coesione che guarda ai siti/portali web dei 28 Stati membri per i Fondi SIE 2014-2020 si arricchisce, rispetto all’analisi di quanto osservato nella programmazione 2007-2013, passando da 62 a oltre 90 variabili.  I dati per il 2014-2020, osservati per la prima volta nel 2017 e ora aggiornati anche al 2019, descrivono le caratteristiche dei portali unici realizzati dagli Stati membri, in termini di accessibilità, quantità e qualità delle informazioni disponibili.

Come i portali unici rispondono alle richieste regolamentari per il 2014-2020?

Ad oggi tutti gli Stati membri, ad esclusione della Germania, hanno adottato un sito o portale unico per informare i cittadini su opportunità e finanziamenti offerti dai Fondi SIE.

La Germania presenta una situazione peculiare: è, infatti, disponibile un unico portale unico nazionale per il Fondo Sociale Europeo (FSE) mentre per accedere alle informazioni sul FESR occorre consultare i siti dei singoli Lander.

In generale, si può effettuare una prima distinzione tra sito o portale unico, così come da indicazioni del Regolamento. La tendenza osservata è quella di adottare un unico sito web (22 Stati su 27 in osservazione), mentre nei rimanenti casi un portale unico nazionale presenta collegamenti  vari  ad ulteriori siti web istituzionali a cura delle singole regioni o dei Programmi Operativi. Tra questi, vi sono alcune particolarità, ad esempio, in Finlandia sono disponibili due siti, il primo dedicato alla programmazione e attuazione, il secondo contenente esclusivamente i progetti. In Svezia i due portali disponibili riportano rispettivamente informazioni generali sui fondi strutturali e la programmazione 2014-2020 e informazioni sulle opportunità di finanziamento distinte per tipologia di beneficiario.

Tra i 27 siti/portali analizzati la quasi totalità presenta informazioni e dati almeno su i due Fondi  FESR e FSE (solo la Spagna non include anche le informazioni su FSE), e 22 su 27 includono dettagli anche sugli altri Fondi di Investimento (FEASR, FEAMP e Fondi di Coesione se pertinente). Estonia, Danimarca, Slovenia e Austria si limitano al solo binomio FESR - FSE.

Gli altri adempimenti in tema di trasparenza richiesti dalla normativa comunitaria sono, in genere, rispettati con riferimento alla pubblicazione della lista delle operazioni, accessibile direttamente oppure attraverso menù a tendina in home page.

Si rileva inoltre come al momento della rilevazione non fossero attive consultazioni online, rilevate per fasi distinte (programmazione, attuazione e per la pubblicazione di Bandi e Avvisi).

Il riferimento all’adempimento del requisito della pubblicazione delle opportunità di finanziamento è stato correttamente interpretato dall’80% dagli Stati membri.

Quali sono le altre caratteristiche dei portali?

Con riferimento alla relazione tra i portali 2014-2020 e i portali disponibili per il ciclo di programmazione 2007-2013, si rileva che gli Stati membri hanno per lo più optato per due portali distinti, sebbene siano frequentemente disponibili link di collegamento.

Le informazioni contenute nei siti sono diversificate e sin dalla homepage denotano un diverso approccio della strategia di comunicazione scelta per la diffusione delle informazioni.

Rispetto alla tipologia di sito/portale unico, è stata rilevata la modalità con cui alcune informazioni sono pubblicate in home page, quale proxy identificativa della tipologia di portale. Rispetto a tali informazioni sono state individuate tre categorie principali per raggruppare i portali: informazioni sulla programmazione, sull’attuazione (progetti selezionati) e opportunità di finanziamento. A seconda della presenza di queste tre categorie in home page, della disponibilità di informazioni rappresentate in formato grafico oltre che testuale e della tipologia di linguaggio utilizzato, si è proceduto a caratterizzate i siti/portali, per la presenza di uno o più dei seguenti attributi:

• approccio tecnico funzionale al riuso specifico dei dati, caratterizzato dalla rilevanza delle informazioni sulla programmazione e sull’attuazione descritte in forma tecnica. Il ricorso a mappe e dati in formato geografico è ridotto (Italia: http://www.opencoesione.gov.it/);
• approccio divulgativo, caratterizzato dalla rilevanza delle informazioni sulla programmazione e sull’attuazione descritte in forma divulgativa e accessibile ad un lettore non esperto della materia. In questi portali si ritrova un più consistente utilizzo delle mappe e delle rappresentazioni geografiche dei dati; l’aspetto del portale è più accattivamente e mira a informare sul ciclo di programmazione, abbandonando un approccio specialistico (Bulgaria: http://2020.eufunds.bg/);
• approccio comunicativo, caratterizzato dalla rilevanza delle informazioni su bandi e opportunità di finanziamento, spesso accompagnate da informazioni dettagliate sulle modalità di assistenza per la presentazione dei progetti (Polonia: www.funduszeeuropejskie.gov.pl).

Emerge una propensione a pubblicare siti/portali che abbiano natura divulgativa, facilmente accessibili da parte dei potenziali beneficiari, che oltre a disporre delle informazioni sul funzionamento dei fondi europei, sono messi in condizione di sfruttare le opportunità di finanziamento offerte. La diffusione delle informazioni su bandi e avvisi riveste, giustamente, la rilevanza principale tra i siti/portali osservati (19 su 27), destrutturando in maniera funzionale il quadro logico che orienta il ciclo della programmazione: ai fini dell’utente è importante acquisire in tempi utili informazioni sulle opportunità di finanziamento e sulle modalità di presentazione delle domande, a seconda della tipologia di intervento.

Con riferimento alla disponibilità di informazioni sull’attuazione dei Programmi Operativi (cui si accede nel 75% dei casi attraverso la sezione del sito dedicata alla programmazione), in tutti gli Stati membri sono riportate informazioni sui progetti, la rappresentazione dei dati in formato territoriale è utilizzata da 11 Stati membri, tra cui esempi particolarmente efficaci sono quelli della Francia e della Polonia. Sono, al contrario, ancora carenti le informazioni sugli indicatori (Bulgaria, Rep. Ceca, Estonia, Finlandia, Lettonia, Slovacchia e Italia pubblicano gli indicatori di realizzazione).

Con riferimento all’accessibilità, è quasi sempre disponibile una versione in lingua inglese del sito o portale web (22 casi su 27) anche se in genere si tratta di informazioni parziali.